Kenyataan dalam kehidupan bernegara di Provinsi Nusa Tenggara Timur memperlihatkan hanya sedikit sekali hal-hal dalam kehidupan kita yang tidak tersentuh atau dipengaruhi oleh anggran publik Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD). APBD sangat memnentukan apakah kita akan tinggal dalam lingkungan yang baik dengan kualitas prasarana dasar yang memadai, atau tinggal dalam lingkungan yang kumuh. Tidak hanya itu saja, APBD juga sangat berpengaruh pada kemudahan kita untuk memperoleh kualitas fasilitas pendidikan maupun kesehatan yang memadai. Lebih jauh, APBD juga berpengaruh terhadap mobilitas penduduk bahkan lapangan kerja, dan bahkan kegiatan kita juga dipengaruhi oleh kebijakan anggaran yang tercantum dalam APBD.
Menurut Prof. Mardiasmo (1999), Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) merupakan anggaran publik yang berfungsi untuk: Pertama, Alat Kebijakan Fiskal. Fungsi untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Kedua, Alat Politik. Anggaran merupakan dokumen politik sebagai komitmen antara eksekutif dan legislatif atas penggunaan dana publik. Oleh karena itu, dibutuhkan political skill, keahlian bernegosiasi, dan pemahaman prinsip manajemen. Ketiga, Alat koordinasi dan komunikasi. Setiap unit kerja terlibat dalam proses penyusunan anggaran. Anggaran harus dikomunikasikan ke seluruh bagian organisasi yang dilaksanakan.Keempat, Alat menciptakan Ruang Publik. Kelompok masyarakat yang baik akan mencoba mempengaruhi anggaran publik untuk kepentingannya. Kalau tidak ada ruang publik kelompok tersebut akan demo, boikot, vandalisme. Kelima, Alat Motivasi. Memotivasi manajer & staff bekerja ekonomis, efesien dan efektif dalam mencapai target dan tujuan organisasi. Keenam, Alat Penilaian Kinerja. Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran dan efesiensi pelaksanaan anggaran.
APBD adalah Rencana Pendapatan dan Belanja suatu Daerah untuk satu tahun berjalan (1 periode) yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah (Perda). Itu berarti, APBD dapat dipahami sebagai hasil terjemahan berbagai kebijakan, komitmen politik dan prioritas kerja dalam bentuk keputusan tentang gambaran darimana uang didapat dan dipergunakan untuk apa uang tersebut. Ironisnya, fakta menunjukan bahwa hampir tidak ada lagi bagian dari kehidupan kita yang tidak tersentuh oleh kewajiban untuk membayar pajak maupun retribusi yang merupakan sumber pendapatan utama dari APBD. Namun, fakta juga membuktikan bahwa sebagian besar APBD selalu di korupsi oleh para koruptor.
Berdasarkan temuan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) perwakilan Nusa Tenggara Timur (NTT) di Kupang, selama tahun 2004 sampai dengan 2008, tercatat 1267 kasus dugaan penyimpangan pengelolaan keuangan daerah pada level Propinsi maupun di seluruh Kabupaten Kota di NTT dengan nilai nominal Rp. 3.711,89 triliun. Data BPK perwakilan NTT di Kupang juga menunjukan bahwa kasus dugaan penyimpangan pengelolaan keuangan daerah di Propinsi dan seluruh kabupaten Kota di NTT yang sudah di tindaklanjuti hanya sebanyak 670 kasus dengan angka indikasi korupsi sebesar Rp. 1.404,81 triliun. Itu berarti, terdapat 597 kasus yang belum ditindaklanjuti dengan total penyelewengan mencapai nilai nominal Rp. 2.307.08 triliun.
Temuan BPK perwakilan NTT juga menunjukan bahwa penyelewengan paling banyak terjadi di lingkup Setda propinsi NTT yaitu 150 kasus. Total niali nominalnnya adalah Rp. 423,61 miliar. selanjutnya Secara bertururt-turut adalah Kabupaten Sumba Timur mencatat 87 kasus indikasi penyelewengan, dengan nilai nominal Rp. 294,83 miliar. Diikuti oleh Kota Kupang dengan 85 kasus indikasi penyelewengan dengan nilai kerugian Rp. 156,29 miliar.
Pada tahun 2008, PIAR NTT melakukan Pemantauan terhadap 108 (Seratus Delapan) kasus dugaan korupsi yang terjadi di 13 Kabupaten/Kota dan 1 Provinsi. Dari 108 (Seratus Delapan) kasus korupsi yang dipantau oleh PIAR NTT, terdapat indikasi kerugian negara sebesar Rp. 217.070.432.044,00. Kasus yang dipantau oleh PIAR NTT ini jika dilihat dari usia kasus, dapat dipilah menjadi 2 (dua) kategori, yakni: Kasus Lama dan Kasus Baru. Kasus Lama adalah Kasus korupsi usaianya lebih dari 2 (dua) tahun (Kasus yang terjadi dari tahun 2000 S/D 2006), sedangkan Kasus Baru ialah Kasus korupsi usaianya belum mencapai dari 2 (dua) tahun (Kasus korupsi yang terjadi pada tahun 2007 dan 2008). Dengan pengkategorian seperti ini, maka terdapat 93 (85%) kasus yang merupakan Kasus Lama dan Kasus Baru sebanyak 16 (15%) kasus.
Dengan data dugaan korupsi yang demikian, maka dalam tulisan ini akan diuraikan secara singkat tentang Titik Rawan terjadinya tindak korupsi dalam tahapan pengelolaan APBD sekaligus dengan modus operandinya.
Secara konseptual, ada 3 (tiga) tahapan dalam sistem pengelolaan anggaran, yakni: Pertama, tahap perencanaan.Kedua, tahap pelaksanaan. Ketiga, Pengendalian dan Pengawasan. Dari pengalaman PIAR NTT dalam melakukan advolasi anggaran menunjukan bahwa dari ketiga tahapan dalam sistem pengelolaan anggaran ini, pada setiap tahapannya terdapat sejumlah titik rawan terjadinya korupsi.
Dalam tahap perencanaan ada 18 (delapanbelas) kegiatan yang harus dilaksanakan, yakni: JARING ASMARA, MUSRENBANGDES, FORUM SKPD, MUSRENBANG KABUPATEN, MUSRENBANG PROPINSI, PENENTUAN ARAH KEBIJAKAN UMUM APBD, MUSRENBANGNAS, PENENTUAN STRATEGI DAN PRIORITAS APBD, PENYUSUNAN RASK, PEMBAHASAN AKU APBD, SURVEY/ STUDY KELAYAKAN, EVALUASI DAN SELEKSI RENCANA ANGGARAN SATUAN KERJA, PEMBAHASAN PRA RAPBD (ASISTENSI RASK), SIDANG PARI PURNA PEMBAHASAN RAPBD DAN PENETAPAN APBD, KEPUTUSAN PENJABARAN APBD, PENYUSUNAN DAN PENGESAHAN DASK, PENETAPAN BUD DAN PEMBANTU BUD DAN SATUAN PEMEGANG KAS.
Dalam tahap perencanaan ini ada sejumlah titik rawan terjadinya korupsi yakni: Pertama, MUSRENBANGDES. biasanya MUSRENBANGDES dilakukanakan tetapi design program yang disususn adalah design program dari instansi tertenu, dan MUSRENBANGDES hanya sebagai sosialisasi program. Masyarakat dipaksa dan secara terpaksa mengikuti keinginan atau kebutuhan instansi. Kedua, MESRENBANGCAM. Seluruh desa pada kecamatan di undang untuk mengikuti Mesrenbangcam, akan tetapi biasanya hasil yang diusulkan sudah di design sedemikian rupa sehingga kepentingan pemerintah kecamatan akan lebih dominan. Masalah lain dari proses musrenbang baik itu pada level desa maupun kecamatan adalah Kualitas hasil Musrenbang Desa/Kecamatan seringkali rendah karena kurangnya Fasilitator Musrenbang yang berkualitas. Fasilitasi proses perencanaan tingkat desa yang menurut PP No. 72 tahun 2005 diamanahkan untuk dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten (NB bisa via Pemerintah Kecamatan) seringkali tidak berjalan. Proses fasilitasi hanya diberikan dalam bentuk surat edaran agar desa melakukan Musrenbang, dan jarang dalam bentuk bimbingan fasilitasi di lapangan. Selain itu, Pedoman untuk Musrenbang atau perencanaan (Misalnya, PERMENDAGRI No. 66 tahun 2007) cukup rumit (complicated)dan agak sulit untuk diterapkan secara mentah-mentah di daerah pelosok pedesaan yang sebagian perangkat desa dan masyarakatnya mempunyai banyak keterbatasan dalam hal pengetahuan, teknologi dll.
Ketiga, Pembahasan Tim anggaran (eksekutif) dengan Panitia Anggaran (DPRD). DPRD menekan eksekutif agar eksekutif mengikuti “keinginan” sejumlah kepentingan anggota DPRD. Biasanya DPRD menitipkan sejumlah proyek pada instansi tertentu (agar dapat lolos), maka instansi terkait “mengiyakan” keinginan sejumlah anggota DPRD, dari pada usulannya ditolak. Disamping itu, ada juga fakta bahwa usulan belanja cenderung dimark-up, sebaliknya usulan pendapatan/penerimaan cenderung dimark-down; ditetapkan lebih rendah dari target sebenarnya. Fakta lainnya adalah dalam tahap perencanaan, biasanya Intervensi hak budget DPRD terlalu kuatdimana anggota DPRD sering mengusulkan kegiatan-kegiatan yang menyimpang jauh dari usulan masyarakat yang dihasilkan dalam Musrenbang. Jadwal reses DPRD dengan proses Musrenbang yang tidak match misalnya Musrenbang sudah dilakukan, baru DPRD reses mengakibatkan banyak usulan DPRD yang kemudian muncul dan merubah hasil Musrenbang. Intervensi legislative ini kemungkinan didasari motif politis yakni kepentingan untuk mencari dukungan konstituen sehingga anggota DPRD berperan seperti sinterklas yang membagi-bagi proyek. Selain itu ada kemungkinan juga didasari motif ekonomis yakni membuat proyek untuk mendapatkan tambahan income bagi pribadi atau kelompoknya dengan mengharap bisa intervensi dalam aspek pengadaan barang(procurement) atau pelaksanaan kegiatan. Intervensi hak budget ini juga seringkali mengakibatkan pembahasan RAPBD memakan waktu panjang untuk negosiasi antara eksekutif dan legislative. Salah satu strategi dari pihak eksekutif untuk “menjinakkan” hak budget DPRD ini misalnya dengan memberikan alokasi tertentu untuk DPRD missal dalam penyaluran Bantuan Sosial (Bansos) ataupun pemberian “Dana Aspirasi” yang bisa digunakan oleh anggota DPRD secara fleksibel untuk menjawab permintaan masyarakat.
Keempat, Sidang Pari Purna Pembahasan RAPBD dan Penetapan APBD. Biasanya DPRD maupun eksekutif mengundang beberapa stekholders untuk mengikuti persidangan sebagai pendengar, dan dengan melibatkan DPRD dan eksekutif memandang bahwa proses penyusunan APBD dilakukan sudas secara transparan dan partisipatif. Padahal, cuma sekedar simbolis semata.
Tahap pleksananan meliputi 6 (enam) kegiatan, yaitu: ASISTENSI DASK, PENYERAHAN DASK, PEMBENTUKAN PANITIA DAN PROSES TENDER, KONTRAK/KONSTRUKSI, PERUBAHAN APBD, PHO (Provisional Hand Over/Penyerahan tahap Pertama). Walaupun demikian sebenarnya aktivitas utama dalam tahap pelaksanaan adalah realisasi penerimaan daerah dan Realisasi pengeluaran daerah (belanja barang, belanja langsung dan belanja tidak langsung). Titik rawan terjadinya korupsi pada tahapan pelaksanaan ini adalah: Pertama, pada saat belanja barang. Tindak korupsi yang terjadi pada momen ini diantaranya Mark Up (penggelembungan harga), Mark Down, manipulasi kwitansi, manipulasi barang, memberikan uang komisi, sisa diskon yang tidak dilaporkan.Kedua, belanja langsung. Biasanya yang terjadi Proyek penunjukan langsung dan yang ditunjuk adalah orang yang dekat dengan pengelola proyek atau penguasa, uang komisi mark up, pembelian barang, dsb. Ketiga, belanja tidak langsung. Bisanya disini terjadi Mark Up (penggelembungan harga), Mark Down, manipulasi kwitansi, manipulasi barang, memberikan uang komisi, sisa diskon yang tidak dilaporkan, inefisiensi dalam pembelanjaan, dsb. Keempat, untuk kegiatan Pembentukan panitia tender, proses tender, pada saat pelaksanaan proyek modus korupsinya bisa dilihat dalam tulisan KORUPSI DALAM PENGADAAN BARANG DAN JASA.
Untuk tahap Pengendalian dan Pengawasan ada 4 (empat) aktivitas yaitu: MONITORING, RAPAT KOORDINASI DAN EVALUASI, PELAPORAN, BERITA ACARA PENYERAHAN PROGRAM /KEGIATAN. Titik rawan terjadinya korupsi dalam tahap Pengendalian dan Pengawasan ini adalah: Pertama, Evaluasi/pemeriksaan proyek oleh BAWASDA/BPKP/BPK. Pada aktivitas ini biasanya tim pemeriksa diberikan uang sogokan, fasilitas yang mewah dengan pelayanan yang istimewa, agar hasil pemerikasaan tidak dipersoalkan oleh tim pemeriksa. Kedua, LKPJ Kepala Daerah. Dalam kegiatan ini yang sering terjadi Kepala daerah memberikan laporan yang menggambarkan tingkat keberhasilan program pada hal realitanya adalah sebaliknya. Pada saat melakukan LKPJ, biasanya DPRD melakukan kritik yang tajam terhadap LKPJ kepala daerah akan tetapi ujung-ujungnya menerima begitusaja cacat-cacat yang ada.
Banyaknya Titik rawan terjadinya korupsi dalam pengelolaan APBD ini tidak terlepas dari buruknya sejumlah produk perUndang-Undangan. Pengalaman PIAR NTT dalam melakukan advokasi anggaran publik dan “membongkar” berbagai kasus korupsi APBD di NTT, menunjukan ada masalah/kelemahan serius berkaitan dengan produk hukum. Sebab, dari segi produk hukum tentang alur perencanaan dan penganggaran terdapat 4 (empat) produk perundang-undangan saling kontradiksi dan menyebabkan multy-interpretasi. Contohnya, sebagai berikut: Pertama, Pada UU No. 17/2003, tentang Keuangan Negara dan UU No. 33/2004, tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, Renja SKPD disusun berdasarkan prestasi kerja, sementara UU No. 25/2004, tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, dan UU No. 32/2004, tentang Pemerintah Daerah tidak memerintahkan hal ini. UU 32/2004, tentang Pemerintah Daerah, menyatakan RKA SKPD yang disusun berdasarkan prestasi kerja. Pertanyaannya, apakah Renja SKPD dan RKPD sama. Kedua, Pada UU No. 25/2004, tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, Renja SKPD berpedoman pada Renstra SKPD dan mengacu pada RKPD. Sementara pada UU No. 32/2004, tentang Pemerintah Daerah, Renja SKPD dirumuskan dari Renstra SKPD, tanpa memerintahkan mengacu kepada RKPD. Sedangkan pada UU No. 33/2004, tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, menyatakan Renja SKPD penjabaran dari RKPD tanpa berpedoman pada Renstra SKPD.
Ketiga, Pada UU No. 32/2004, tentang Pemerintah Daerah, KDH menetapkan prioritas dan plafon. Sementara pada UU No. 17/2003, tentang Keuangan Negara dan UU No. 33/2004, tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, prioritas dan plafon dibahas bersama DPRD dan Pemda. Keempat, Pada UU No. 32/2004, tentang Pemerintah Daerah, prioritas dan plafon yang telah ditetapkan kepala daerah dijadikan dasar penyusunan RKA SKPD. Sedangkan UU No. 17/2003, tentang Keuangan Negara dan UU No. 33/2004, tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, prioritas dan palofon sementara yang dibahas DPRD dengan Pemda yang dijadikan acuan penyusunan RKA SKPD.
Kelima, Pada UU No. 32/2004, tentang Pemerintah Daerah, RKA SKPD disampaikan kepada PPKD (Pejabat Pengelola Keuangan Daerah) sebagai dasar penyusunan RAPBD. Sedangkan UU No. 17/2003, tentang Keuangan Negara dan UU No. 33/2004, tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah RKA SKPD disampaikan ke DPRD untuk dibahas, hasilnya disampaikan ke PPKD. Keenam, Pada UU No. 17/2003, tentang Keuangan Negara, hak DPRD untuk mengajukan usul yang mengakibatkan perubahan jumlah penerimaan dan pengeluaran dan antisipasinya jika RAPBD tidak disetujui. Sedangkan pada UU No. 33/2004, tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dan UU No. 32/2004, tentang Pemerintah Daerah, tidak memerintahkan hal ini.
Keseluruhan pemaparan diatas pada dasarnya menghendaki agar korupsi dalam pengelolaan APBD dapat diatasi atau paling tidak diminimalisir. Untuk itu, upaya yang dapat dilakukan dalam rangka mengatasi penyimpangan anggaran dan atau korupsi dalam proses pengelolaan Anggaran, diantaranya: Pertama, Mereview kembali ke-empat undang-undang yang mengatur perencanaan dan penganggaran di atas, merevisinya dan sinkronisasi antara undang-undang secara lintas departemen dan menghilangkan ego masing-masing departemen, serta membuka ruang keterlibatan publik seluas-luasnya. Kedua, Merumuskan mekanisme proses penganggaran yang jelas, transparan dan akuntabel kepada publik. Ketiga, Masyarakat harus terlibat (Partisipasi Otonom) dalam setiap tahap penganggaran. Keempat, Membentuk lembaga kontrol yang kuat yang senantiasa bersinergi dengan masyarakat.